一、立法的必要性。

峨眉山是世界文化和自然遗产、中国佛教名山，是乐山重要的文旅资源禀赋和发展优势。省委十一届三次全会明确赋予乐山建设“世界重要旅游目的地”的重要使命，市委将峨眉山和乐山大佛作为建设世界重要旅游目的地的重要依托，明确要求做好文旅融合、扩容提质、景城一体、全域旅游“四篇文章”，擦亮世界双遗产“金字招牌”。通过地方立法确立具有针对性、可操作性的保护措施和刚性约束机制，严格保护峨眉山世界遗产的原真性和完整性，对推进我市生态文明建设，促进经济社会可持续发展具有重大而深远意义。制定《条例》，是践行习近平生态文明思想，贯彻落实党中央决策部署的重要举措，是解决峨眉山保护管理中突出问题的迫切需要，是建设世界重要旅游目的地，推动乐山绿色发展高质量发展，加快治理体系和治理能力现代化的法治保障。

二、《条例》的基本框架及主要内容。

《条例》共六章49条，分为总则、保护、规划和建设、管理和利用、法律责任、附则。主要内容：

（一）总则，共7条。规定立法目的、适用范围、保护管理遵循的基本原则、管理体制、经费保障、宣传教育以及社会参与。

（二）保护，共16条。明确保护对象，建立分级分区保护、资源调查、监测、评估制度，针对古建筑等不可移动文物、雄秀神奇自然景观、生物多样性、珍稀野生动植物等世界遗产核心要素以及森林植被、水资源和古树名木实施专项保护措施，规定禁止和限制活动、生态补偿机制、生态损害赔偿及公益诉讼机制。

（三）规划和建设，共4条。规定规划地位、环境和景观协调、建设活动管理和农房建设管理。

（四）管理和利用，共12条。规定文旅融合发展、对景观资源的展示利用、科普研究、项目准入、经营活动、经营秩序管理、环境卫生管理、容量控制、门票价格管理、旅游安全和游览线路管理、应急管理、文明行为促进、对保护管理机构及其工作人员的禁止行为。

（五）法律责任，共8条。规定违反禁止活动、未经审核活动、违反规定从事建设活动、违反经营秩序管理规定、违反游览线路以及从事危险活动的法律责任，保护管理机构先行制止权，衔接条款，监管机关承担的相关法律责任。

（六）附则，共2条。规定政府制定具体实施办法、《条例》施行时间。

三、关于立法目的和基本原则。

峨眉山的功能定位以及在改善生态环境质量和维护生态安全中发挥的重要作用，决定了峨眉山保护和管理必须突出“保护优先”“保护第一”。《条例》第一条明确立法目的是“为了加强对峨眉山世界文化和自然遗产的保护和管理，确保世界遗产的原真性和完整性，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”，第三条规定了坚持“生态优先、绿色发展”，遵循“保护第一、科学规划、严格管理、永续利用”的基本原则，同时，规定“严格按照法律、法规和国家相关规定执行”的基本法治原则，防止有关组织和个人以本《条例》未作规定为由拒不执行上位法以及国家和省上的相关规定。在立法章节上把“保护”一章放在“规划和建设”之前，突出对生态环境的保护。

四、关于管理体制。

为实现对峨眉山的及时、有效管理，避免推诿扯皮、职责不清，做到属地管理、明晰权责、各方联动、管理有效，根据中共乐山市委确定的协同优化高效、属地管理、重心下移的原则，同时兼顾立法的前瞻性，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》有关保护机构职责事权的规定，借鉴秦岭、鼓浪屿、三江源等保护地立法，《条例》第四条明确乐山市政府建立联席会议制度，统筹协调处理峨眉山保护管理中的重大事项、重大问题；峨眉山保护管理机构按照乐山市政府的授权，承担峨眉山保护范围内的生态保护、文化自然资源资产管理、旅游发展、特许经营、社会参与、科学研究和宣传教育等职责；除法律、法规规定或者地市级以上政府决定必须由地市级以上行政管理部门行使的监督管理职责外，峨眉山市政府及其有关部门、属地乡（镇）人民政府承担保护范围内的社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责。

五、关于制度保障。

对标对表中央有关生态环境保护的要求和上位法规定，《条例》第五条明确规定乐山市政府应当建立健全生态环境和资源保护责任制、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究、文物保护绩效考核等制度，落实“三线一单”要求，系统保护峨眉山的山、水、林、田、湖、草，统筹推进世界遗产的保护利用传承。

六、关于分级分区保护。

鉴于国家正在进行自然保护地体系和国土空间规划体系的重大改革，风景名胜区不同于自然保护区，峨眉山风景名胜区总体规划正在修编，分级分区的具体级别及其区域具有不确定性，宜由规划解决。《条例》第九条对分级分区保护只作方向性、原则性规定。

七、关于分类保护制度。

重点围绕世界遗产核心要素进行专项保护的制度设计，注重针对性，突出地方特色，《条例》第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条分别对寺庙古建筑等不可移动文物、宗教场所、雄秀神奇自然景观、生物多样性、珍稀野生动植物的保护作了规定。

八、关于古树名木保护。

古树名木是自然界和前人留下的珍贵遗产，保护古树名木是建设美丽乐山的重要内容。《条例》第十七条规定峨眉山保护管理机构应当对古树名木进行调查、鉴定、登记造册，建立档案，设立保护标志，落实保护措施；根据保护古树名木的实际需要，可以在古树名木相对集中的区域划出一定的范围作为古树名木保护区，严格控制各类建设活动。

九、关于落实先规划、后许可、再建设制度。

针对详细规划缺失、保护范围内乱修乱建等问题，按照《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》精神，结合推进美丽四川．宜居乡村建设方案的要求，突出规划地位，《条例》第二十四条第二款规定严格遵循先规划、后许可、再建设的原则，规划未经批准的，不得在峨眉山进行各项建设活动。

十、关于建立外围保护地带管控制度。

对标现行生态环境保护法律、法规和国务院批准的峨眉山风景名胜区总体规划对外围保护地带的用途管制要求，《条例》对外围保护地带管理利用作出更加严格的规定，有利于突出世界遗产保护，推进景城一体、全域旅游。为此，第二十五条规定，按照生态环境保护法律、法规和国家相关规定，采取有效措施保护和改善峨眉山保护范围内以及外围保护地带环境，防治污染和其他公害，推进国土绿化；峨眉山保护范围内以及外围保护地带建筑的高度、布局、色彩等风貌，应当注重保持峨眉山特色，与峨眉山景观和环境相协调，做到显山、露水、透绿。

十一、关于规划建设管控。

针对保护范围内建设活动，特别是农房建设无序、规划管控不力、环境品质亟待提升等问题，《条例》第二十六条规定各项建设活动的审批条件、程序和管控要求，明确重大建设项目应编制对世界遗产的影响评估专题报告、提交乐山市规划委员会审议、向社会公告征求公众意见；第二十七条对农房建设的选址、审批等提出管控要求，对标上位法和农村人居环境整治要求，对强化新建农房规划管控和村容村貌整治，提升乡村建筑和庭院外观设计水平和环境品质作出规定。

十二、关于执行产业和建设项目准入负面清单制度。

按照生态环境保护的要求和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》精神，《条例》第三十条规定乐山市政府要制定产业和建设项目准入负面清单，严格限制和禁止可能危害峨眉山生态环境和世界遗产的产业和建设项目。

十三、关于法律责任。

为解决多头执法、推诿扯皮等问题，按照市委确定的执法重心下移的原则，《条例》第四十条、第四十一条、第四十三条、第四十四条、第四十五条赋予保护管理机构在日常管理中的先行制止权并行使一定行政处罚权。为加重当事人违法成本，《条例》对第四十条规定的刻划、涂污人文景物、设施或者乱扔废弃物，第四十三条规定的在游人集散地、步游道等公共场所采取拉客揽客方式兜售商品或者提供服务，擅自搭棚、设摊、设点、占道或者扩大面积经营等三类违法行为，将上位法规定的罚款50—200元调整为罚款200元。坚持不重复上位法规定的原则，《条例》第四十六条明确违反本条例规定的其他行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定；违反本条例规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

十四、关于配套制度。

对不宜在立法中具体规定或者在国家层面正在改革、尚未明确的一些制度，如生态补偿机制、农房审批、项目准入负面清单等事项，《条例》在第二十二条、第二十七条、第三十条、第四十八条中明确由乐山市政府、峨眉山市政府制定具体实施办法。